在今年全國兩會上，碳排放數據管理以及碳市場擴容是代表委員熱議的話題之一。5月1日，《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱“《條例》”）將正式實施。《條例》首次以行政法規的形式明確了全國碳排放權交易市場的交易和監管制度，是指導中國碳市場運行管理的法律依據，為支持我國碳市場長遠發展、助力穩步實現“雙碳”目標提供了制度保障。
與《碳排放權交易管理辦法（試行）》（以下簡稱“《管理辦法》”）和《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》（以下簡稱“《草案修改稿》”）相比，《條例》更側重樹立全國碳排放權交易市場的規范，對市場監管部門和參與主體的職責分工、數據管理制度、交易制度等方面的要求更加明確，對違法行為的懲罰措施更加嚴格，同時在制度設計上保持彈性，為未來全國碳市場擴容、與國家核證自愿減排（CCER）市場協同發展、與綠電等機制銜接以及國際交流等留出空間。
明確各相關主體權責
《條例》對參與全國碳市場交易及相關活動的各類型主體的權責進行了細化和完善。對比2021年公布的《草案修改稿》，《條例》第十一條對重點排放單位排放數據收集、核算、報告、披露的流程作出了更清晰和細化的規定；第十三條也對提供檢驗檢測和技術審核的技術服務機構作出區別化的規定。強化、明確和細化各相關主體責任，一是有助于促進全國碳排放權交易更加規范有序進行；二是有助于推動重點排放企業建立碳排放管理體系，促進低碳轉型平穩進行；三是對違法行為判定標準更明晰，保證《條例》執行的公平公正性。
同時，《條例》明確了監管部門職責分工、強化了跨部門間信息共享和溝通協調。其一，《條例》明確了以生態環境主管部門為主體，其他有關監管部門按照自身職責進行有關監管的監管機制，各部門間職責分工更加清晰。其二，《條例》對“橫向”跨部門間聯合監管機制和“縱向”國家和省級政府間分級監管機制的建設作出了明確細化的要求。《條例》第八條和第九條對國務院生態環境主管部門會同國務院有關部門對重點單位確定條件、碳配額總量和分配方案的制定提出了要求。其三，《條例》第五條和第十六條對國務院生態環境主管部門和其他有關部門間監管的信息共享和執法協作配合作出了明確要求，強化了跨監管部門間的協調機制。
完善數據質量管理體系
碳排放權數據的真實性和準確性是保障碳市場健康發展的基礎。《條例》對碳排放數據質量管理進行了從細從嚴的要求。一方面，《條例》明確了各相關方的排放數據質量管理職責。
針對監管部門，《條例》第十二條和第十七條對生態環境主管部門及其他相關部門對年度排放報告的核查、反饋、公示以及現場檢查等職責進行了明確劃分并作出具體規定。針對重點排放單位，《條例》第十一條對相關單位數據質量控制方案制定、溫室氣體排放檢驗檢測、年度排放報告編制、信息披露、委托技術服務機構等方面作出了更細化的規定，并明確重點排放單位應對其排放數據和報告的真實性、完整性、準確性負責，從排放源頭強化數據質量管理。針對技術服務機構，《條例》第十三條根據機構的業務類型和特征，對溫室氣體排放檢驗檢測機構和排放報告技術審核機構的責任作出了差異化和細化的規定，并對技術服務機構在同一行政區域開展檢驗檢測和報告審核業務的潛在利益沖突進行了預防。此外，與《管理辦法》中要求技術服務機構“對提交的核查結果的真實性、完整性和準確性負責”相比，《條例》進一步明確重點排放單位應對排放報告的真實性、完整性、準確性負責，技術服務機構則需對其出具的檢驗監測和排放報告以及技術審核意見負責，兩類型主體間責任劃分更加清晰。
另一方面，相比《管理辦法》和《草案修改稿》，《條例》顯著增強了對排放數據造假及其他涉及數據的違法行為的處罰力度，旨在通過強懲措施提升排放數據質量。
針對重點排放單位，《條例》第二十一條和第二十二條羅列了排放數據違法行為性質并制定了差異化的、罰款與其他措施相結合的懲罰措施，這兩條對重點單位違法行為50萬元和200萬元的罰款上限大幅超過了《管理辦法》和《草案修改稿》上限，并增加了責令停產整治、核減下年度碳排放配額等處罰措施，對其排放數據管理的約束力顯著增強。針對技術服務機構，《條例》第二十三條對數據相關違法行為進行了更清晰的描述和界定，針對不同類型違法行為制定了差異化的處罰措施。對比《管理辦法》和《草案修改稿》，《條例》也顯著加大了對其他違法行為的處罰力度，有助于進一步規范服務機構的行為、提高排放數據和整個市場的可信度。
明確全國碳市場的交易要素和規則
《條例》對全國碳市場的交易產品、交易主體、交易方式、配額分配方式、市場調節機制、交易規則和違規處罰等作出了明確的描述和規定，為保障市場透明交易和穩定運行打下了制度基礎。
一是明確了全國碳市場交易產品的現貨屬性以及碳排放權交易的公共資源交易屬性。《條例》第五條提出“碳排放權交易應當逐步納入統一的公共資源交易平臺體系”，明確了碳排放權的公共資源屬性；第六條則對全國碳市場交易產品作出了“現貨交易產品”的界定。這確定了全國碳市場當下的定位，反映出我國積極穩妥推進碳市場的整體思路，避免市場在發展初期過度“金融化”。
二是豐富了碳排放配額總量制定和分配的方案和機制，促進碳市場穩定運行、增強碳價發現功能。《條例》第九條提出“市場調節需要”是制定年度碳排放配額總量和分配方案的參考因素之一，也提出將“逐步推行免費和有償相結合的分配方式”。這種配額制定和分配方式可調節市場流動性，對市場現存的賣方惜售、買方集中被動履約等行為予以糾正。同時，配額有償拍賣有助于完善二級市場碳價發現機制，并通過增加排放成本促進企業低碳發展。
三是明確了違法交易行為及其處罰措施，助力市場長遠發展。《條例》第二十條、第二十五條和第二十七條界定了禁業限制人員參與交易、操縱和擾亂市場秩序等違法行為，并根據違法行為性質制定了處罰措施，增強了全國碳市場的規范性和嚴肅性，有助于市場長遠發展。
為碳市場的擴容和協同發展留出空間
《條例》第六條明確碳排放權交易覆蓋的溫室氣體種類和行業范圍由主管部門和有關部門研究提出，國務院批準后實施，為全國碳市場納入更多行業和交易品種打下制度基礎。《條例》第三十二條明確有關主管部門可根據實際需要單獨制定民航業碳排放配額發放與清繳等涉及碳排放權交易的管理辦法，為我國民航業碳排放權交易制度與國際制度銜接留出余地。
《條例》第十四條明確重點排放單位可按有關規定購買“經核證的溫室氣體減排量”用于配額清繳，為我國碳排放權與CCER“雙輪驅動”的碳交易體系建設提供了制度保障。同時，《條例》未限定CCER可抵消清繳配額的比例上限，也為我國根據CCER市場發展情況和需要制定或調整抵消比例留出空間。
此外，《條例》第三十一條規定重點排放單位消費非化石能源電力可按有關規定對其碳排放配額和排放量進行調整，也為全國碳市場與可再生能源綠電等機制的銜接留出空間。《條例》第三條明確提出“國家加強碳排放權交易領域的國際合作與交流”，在法律層面為我國參與諸如國際碳交易與碳核算規則標準制定等相關交流提供了支持。
對重點排放企業的影響
《條例》明確提出將根據國家有關要求逐步推行免費和有償相結合的碳配額分配方式，配額分配的有償化將增加控排企業的履約成本。
中電聯2022年11月發布的《發電企業在全國碳市場運行情況調研報告》顯示，在已納入全國碳市場的發電企業中，火電企業目前面臨煤電利用小時數下降、進一步減碳空間有限、配額成本在電價中未疏導至用戶等挑戰，經營壓力增大。免費配額總量下降、有償配額總量上升分配趨勢，可能推動碳價在目前基礎上進一步上升，增加火電控排企業履約成本并加重其經營壓力，或將導致部分企業的生產經營陷入困境。
《條例》明確了重點排放單位非化石能源電力消費的碳排放額和排放量可相應調整，對市場中可再生能源電力的需求有促進作用，同時對經核證的溫室氣體減排量用于配額履約清繳的支持也將提升市場對CCER的需求。生態環境部已發布并網海上風電和并網光熱發電的CCER方法學，《條例》的出臺對這兩個領域的發展也有促進作用。
此外，生態環境部已開始為石化、化工、建材、有色、鋼鐵、造紙和民航等行業納入全國碳市場做準備，并將根據“成熟一個、納入一個”的原則推動全國碳市場擴容。2023年10月生態環境部發布《關于做好2023—2025年部分重點行業企業溫室氣體排放報告與核查工作通知》，要求鋼鐵、水泥、電解鋁三個行業的企業年度碳排放報告核查工作的完成期早于其他行業。有市場人士預計，2024年水泥和電解鋁兩個行業有望率先被納入全國碳市場，但最終具體的擴容行業名單、政策和時間表仍未確定。
《條例》在碳排放數據質量管理上對重點排放單位從嚴從細的要求，以及對數據造假和其他數據相關違法行為處罰力度的大幅提升，可能在短期內對重點排放企業的運營和管理造成一定影響，增加其對規則的“適應成本”。目前我國碳排放領域專業性技術服務機構和人才供應還不足，而《條例》對重點排放單位在數據質量管理上的責任要求顯著提高，這可能進一步增加企業數據管理成本和人才培養投入。
展望未來，隨著《條例》實施，預計全國碳市場擴容步伐加快，全國碳市場與地方試點碳市場、CCER間的融合程度可能加深，市場化機制在“雙碳”進程中的作用將進一步提升。重點碳排放行業企業可持續關注《條例》的實施情況以及相關配套政策措施的建立與調整，建立內部管理和響應制度，積極構建自身碳排放數據和碳資產管理體系。
（王旬系中央財經大學綠色金融國際研究院研究員，崔瑩系中央財經大學綠色金融國際研究院副院長、中央財經大學—北京銀行雙碳與金融研究中心高級研究員。）