黨的十九大報告確立了習近平新時代中國特色社會主義思想，明確提出了到本世紀中葉分兩步走建成社會主義現(xiàn)代化強國的目標，在這一進程中，生態(tài)文明建設將成為重要的一環(huán)。2018 年5 月召開的全國生態(tài)環(huán)境大會，進一步豐富了生態(tài)文明建設的思想內(nèi)涵，提出了新時代推進我國生態(tài)文明建設的六大指導原則，為解決我國生態(tài)環(huán)境突出問題、做好生態(tài)環(huán)境保護工作指明了前進方向。作為生態(tài)文明建設重要組成部分的應對氣候變化工作，特別是控制溫室氣體排放，需要準確認識面臨的形勢，更好地統(tǒng)籌謀劃國際國內(nèi)兩大方面。
中國應對氣候變化工作進展
中國應對氣候變化工作正式開始于上世紀80 年代末，由政府部門推薦的專家參加了聯(lián)合國環(huán)境署和世界氣象組織聯(lián)合成立的政府間氣候變化專門委員會工作，為歷次氣候變化評估報告的編寫作出了貢獻。中國政府代表參加了1990 年開始的氣候變化公約談判及其后的京都議定書和巴黎協(xié)定等相關談判，推動建立了公平合理的國際應對氣候變化制度。
為做好參加氣候變化國際談判和協(xié)調(diào)國內(nèi)應對氣候變化政策與行動的工作，中國政府建立了相應的組織領導機制，從1990 年國務院環(huán)境保護委員會下的氣候變化協(xié)調(diào)小組，到1998 年設立由國家發(fā)展改革委員會牽頭的國家應對氣候變化對策協(xié)調(diào)小組，再到2007 年成立國家應對氣候變化領導小組，領導層級越來越高。時至今日，已經(jīng)形成了由國家應對氣候變化領導小組統(tǒng)一領導、應對氣候變化主管部門歸口管理、各地區(qū)和部門分工負責、全社會廣泛參與的組織領導體制，為全國應對氣候變化工作提供了組織保障。
中國先后制定了多個應對氣候變化的戰(zhàn)略規(guī)劃。從2007 年第一部《中國應對氣候變化國家方案》，到2014 年《國家應對氣候變化規(guī)劃（2014-2020）》，從2013 年《國家適應氣候變化戰(zhàn)略》，到2016 年《城市適應氣候變化行動方案》，中國既制定了綜合型的應對氣候變化規(guī)劃， 也制定了專項的適應氣候變化方案。此外，從第十二個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要開始， 應對氣候變化已經(jīng)作為專門的篇章納入其中，有關部門還通過制定發(fā)布控制溫室氣體排放工作方案，分解落實相關任務。在這些規(guī)劃中，確立了應對氣候變化工作的指導思想和原則，確定了重點領域和重點地區(qū)，提出了相關的對策措施，更重要的是，明確了規(guī)劃期的任務目標。2009 年， 在哥本哈根會議前夕，中國政府提出到2020 年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005 年下降40% ～ 45%，非化石能源占一次能源消費的比重達到15％左右、森林面積和蓄積量分別增加4000 萬公頃、13 億立方米。 2015 年 ，中國在提交氣候變化公約的《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》文件中提出，二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005 年下降60% ～ 65%， 非化石能源占一次能源消費比重達到20% 左右， 森林蓄積量比2005 年增加45 億立方米左右。在適應氣候變化方面，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源等重點領域和城市、沿海、生態(tài)脆弱地區(qū)形成有效抵御氣候變化風險的機制和能力，逐步完善預測預警和防災減災體系。規(guī)劃和目標的提出，指明了應對氣候變化工作的方向，引領了應對氣候變化的行動。
為落實應對氣候變化任務目標，各部門、各地方采取了多方面積極措施，在控制溫室氣體排放方面，通過調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，鼓勵以低碳排放為特征的服務業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，淘汰落后產(chǎn)能，提高能源利用效率，積極發(fā)展非化石能源， 增加清潔能源占比，擴大植樹造林和加強森林撫育，有效控制溫室氣體特別是二氧化碳排放。有關部門和地方開展了類型多樣、各具特色的低碳試點、示范活動。
過去幾年，控制溫室氣體排放取得了積極成效。低碳試點城市的單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放下降率普遍高于非試點地區(qū)，碳強度降幅顯著高于全國平均碳強度降低幅度；碳排放權交易試點取得積極進展，為建立全國碳市場奠定了基礎；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，服務業(yè)增加值占比超過50%，對經(jīng)濟增長貢獻率達到60% 左右，以新興產(chǎn)業(yè)為代表的新動能對經(jīng)濟增長貢獻率超過30%；淘汰落后過剩產(chǎn)能取得積極進展，五年間累計退出鋼鐵產(chǎn)能超過1.7 億噸，煤炭產(chǎn)能8 億噸，水泥產(chǎn)能2.3 億噸，平板玻璃產(chǎn)能1.1 億重量箱，關停煤電機組1500 萬千瓦；能源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，煤炭消費比重下降8.1 個百分點，清潔能源消費比重提高6.3 個百分點。溫室氣體排放增長趨勢得到有效遏制，2015 年單位GDP 二氧化碳排放比2010 年累計下降20%，超出目標值3 個百分點； 2017 年單位GDP 二氧化碳排放比2005 年下降46%，已經(jīng)提前完成原定到2020 年下降40% ～ 45% 的目標。
新時期應對氣候變化工作形勢
全球氣候變化治理體系正在形成，低碳發(fā)展成為世界潮流
2015 年底各國談判達成的《巴黎協(xié)定》，提出了將全球溫升控制在2 度并爭取控制在1.5 度的目標，并將以各國自主決定貢獻作為行動的基礎， 這是繼公約和京都議定書以來又一個應對氣候變化的里程碑。此后，國際社會關于氣候變化的相關談判節(jié)奏明顯加快，國際民航組織第39 屆大會通過了《國際民航組織關于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明—氣候變化》和《國際民航組織關于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明— 全球市場措施機制》兩份重要文件，形成了第一個全球性行業(yè)減排市場機制。有關國家在關于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書框架下，就減少強效溫室氣體氫氟碳化物（HFCs）的排放達成協(xié)議。國際海事組織也就國際海運業(yè)控制溫室氣體排放的談判取得積極進展。今年12 月在波蘭舉行的公約第25 次締約方會議期間將完成有關《巴黎協(xié)定》實施細則的談判，明年聯(lián)合國將舉行有關氣候變化的首腦會議，國際社會應對氣候變化的努力正在不斷加強，全球氣候治理體系已見雛形， 我國正在走入世界舞臺的中央，在全球環(huán)境治理和氣候治理上，也應該發(fā)揮引領作用，推進形成公平合理的國際應對氣候變化制度。
以提交和實施國家自主貢獻文件為標志，世界大多數(shù)國家都在采取積極措施，努力實現(xiàn)溫室氣體排放控制目標。有關國家采取的主要措施是， 制定應對氣候變化法律法規(guī)，實施相關標準；采取有利于減少溫室氣體排放的經(jīng)濟政策，推行激勵措施；引入有關碳排放配額或減排量的市場交易機制，降低全社會減排成本；加大低碳技術的研發(fā)投入，鼓勵技術創(chuàng)新和擴散；推動社會各界的廣泛參與，引導和刺激綠色低碳消費。各國之所以紛紛采取措施推動低碳發(fā)展，主要是認識到低碳發(fā)展是長遠且必然的趨勢，搶占了低碳發(fā)展的先機，也就奪取了未來發(fā)展的制高點。因此， 我國的低碳發(fā)展將面臨激烈的國際競爭。我國經(jīng)濟從高速增長進入高質(zhì)量發(fā)展階段，低碳發(fā)展是必然選擇
隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)發(fā)展階段，以“人口紅利”和“廉價資源環(huán)境”為代表的傳統(tǒng)發(fā)展動能衰減，導致經(jīng)濟發(fā)展速度減緩，并出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象，我國長期以來高資源和能源消耗、高污染、高排放的粗放型增長方式已經(jīng)難以為繼，資源和環(huán)境問題日益成為進一步發(fā)展的瓶頸。
面對新的形勢，必須開辟新的發(fā)展路徑，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，創(chuàng)新培育發(fā)展新動能，為長期發(fā)展注入新動力，激發(fā)經(jīng)濟潛力。以低碳排放為主要特征的低碳發(fā)展，為我們實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變提供了新的機遇，為經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展提供了新的動能。正因為如此，2015 年，中共中央、國務院發(fā)出《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，2016 年第十三個五年規(guī)劃綱要中提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，均將積極應對氣候變化作為重要的組成部分。
控制溫室氣體排放階段性目標已經(jīng)確立，推進實施低碳發(fā)展戰(zhàn)略任重而道遠
2015 年巴黎會議前，中國在國家自主決定貢獻文件中，根據(jù)自身國情、發(fā)展階段、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和國際責任擔當，確定了二氧化碳排放2030 年左右達到峰值并爭取盡早達峰的自主行動目標及其他目標，這既是我國對國際社會的莊嚴承諾，更是推進我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。
上述目標絕非輕而易舉能夠?qū)崿F(xiàn)。我國的經(jīng)濟總量雖然已居世界第二位，但人均收入水平仍然較低，這意味著在未來一段時期，不論是經(jīng)濟進一步發(fā)展還是人民生活水平的提高，都將對能源消費和溫室氣體排放增長提出更多需求。西方國家在經(jīng)濟高度發(fā)達后才采取措施控制溫室氣體排放，而我國則是在經(jīng)濟尚處于高速增長階段就必須采取行動，經(jīng)濟、技術等方面能力的不足，加之我國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)特點，使我國控制二氧化碳排放面臨比西方發(fā)達國家更大的壓力和困難。
應對氣候變化工作的主要任務
未來一個時期的應對氣候變化工作，在國際層面，要“共謀全球生態(tài)文明建設，深度參與全球環(huán)境治理，形成世界環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的解決方案，引導應對氣候變化國際合作”“成為全球生態(tài)文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者”。在國內(nèi)，則要“實施積極應對氣候變化國家戰(zhàn)略”，推動經(jīng)濟社會發(fā)展和能源系統(tǒng)低碳轉(zhuǎn)型，同時發(fā)揮應對氣候變化對高質(zhì)量發(fā)展的引領、推動作用。
在國際合作領域，要推動和引導建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。堅持發(fā)展中國家定位，加強與相關國家的溝通，鞏固國際談判中的戰(zhàn)略依托，堅定維護發(fā)展中國家利益，同時照顧其他國家的核心關注，積極推動完成關于巴黎協(xié)定實施細則的談判，為順利實施巴黎協(xié)定奠定堅實基礎。
在國內(nèi)行動上，堅定實施低碳發(fā)展戰(zhàn)略和適應氣候變化戰(zhàn)略，落實國家自主貢獻承諾。
制定和實施積極的應對氣候變化國家戰(zhàn)略， 加強立法保障。《巴黎協(xié)定》要求各國提交長期溫室氣體低排放戰(zhàn)略。我國應在實施《國家應對氣候變化規(guī)劃（2014-2018）》基礎上，總結(jié)應對氣候變化工作的經(jīng)驗，進一步研究提出長遠的應對氣候變化戰(zhàn)略，包括落實2030 年前后實現(xiàn)碳排放峰值目標的路線圖，提出適應本世紀中葉建設社會主義現(xiàn)代化強國分兩步走相應的應對氣候變化工作目標，以及長遠的全經(jīng)濟尺度所有溫室氣體減排的行動計劃。為此，要加快建立應對氣候變化的法律法規(guī)體系，研究新形勢下應對氣候變化立法問題，在修訂現(xiàn)行法規(guī)時充分考慮應對氣候變化的要求，為應對氣候變化工作提供法律保障和依據(jù)。
通過低碳引領能源革命、打造低碳產(chǎn)業(yè)體系， 重點控制二氧化碳排放。二氧化碳是我國最主要的溫室氣體，在目前正式公布的1994、2005 和2012 年溫室氣體清單中，分別占了溫室氣體總排放量75.8%、80.0% 和83.2%（三個清單覆蓋的溫室氣體范圍不完全相同），控制了二氧化碳的排放， 實際上就有效控制了溫室氣體排放，而控制二氧化碳排放的關鍵，在于能否實現(xiàn)能源和經(jīng)濟的低碳化。為此，必須在充分滿足經(jīng)濟發(fā)展和社會生活需求的前提下，控制能源消費總量過快增長， 優(yōu)先發(fā)展清潔能源，逐步擺脫對化石能源的嚴重依賴，實現(xiàn)能源供給和消費的低碳化。在經(jīng)濟發(fā)展方面，則需改變長期以來傳統(tǒng)粗放的高碳增長模式，通過采用與新的資源環(huán)境約束條件相匹配的技術，發(fā)展以低碳排放為特征的新興產(chǎn)業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)， 促進經(jīng)濟增長質(zhì)量的提高，實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型。
持續(xù)深化各類低碳試點，創(chuàng)新應對氣候變化體制機制和相關制度。推動低碳發(fā)展是一項前無古人的事業(yè)，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以遵循。試點是開展創(chuàng)新的一種有效工作方法，既要從立足全局的頂層設計入手，又要從地區(qū)、行業(yè)實際情況出發(fā)， 大膽探索，積極嘗試，更重要的是，要不斷總結(jié)可復制的低碳發(fā)展好的做法和經(jīng)驗，并加以推廣。長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃需要通過行之有效的制度加以實施，要在充分借鑒其他領域經(jīng)驗的基礎上，加快應對氣候變化工作制度創(chuàng)新，積極探索新的制度， 強化制度執(zhí)行，使強有力的制度成為應對氣候變化工作的可靠保障。
加快建立全國碳排放權交易體系，為企業(yè)實現(xiàn)低成本控制溫室氣體排放目標提供選擇機會。 盡量減輕企業(yè)采取控制溫室氣體行動的經(jīng)濟負擔， 從而避免影響其市場競爭力，是鼓勵企業(yè)參與的重要動力。當前一個時期，要進一步做好全國碳市場建設的頂層設計，制定和完善相關制度體系， 包括碳排放配額分配制度，企業(yè)排放監(jiān)測、核查和報告制度，企業(yè)違約的懲罰制度等，加緊建設注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)等基礎設施，提升企業(yè)和相關各方參與碳市場的基礎能力，確保初始階段發(fā)電行業(yè)碳市場的順利啟動和運行，并在此基礎上逐步擴大全國碳市場的覆蓋范圍，豐富市場交易產(chǎn)品，充分發(fā)揮市場機制對于實現(xiàn)溫室氣體排放目標的促進作用。
加強應對氣候變化的科學研究和技術研發(fā)， 推動低碳技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化。進一步加大對氣候變化領域基礎研究的支持力度，鼓勵科學界開展跨學科的綜合研究，提高對氣候變化問題的認識水平，為應對氣候變化決策提供科學支撐。與此同時，要組織科技界、企業(yè)界等對控制溫室氣體排放和適應氣候變化的重要領域開展技術攻關， 在創(chuàng)新技術的同時，加快新技術的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和應用，發(fā)揮技術進步對減緩和適應氣候變化的關鍵作用。
在經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和政策制定中充分考慮氣候變化因素，減輕氣候變化不利影響。鑒于氣候變化影響的長期性，必須強調(diào)應對氣候變化行動中減緩和適應并重。要定期開展不同尺度的氣候變化影響的評估，研究分析氣候變化對各地區(qū)、各行業(yè)的現(xiàn)實與潛在影響，從而制定有針對性的適應氣候變化戰(zhàn)略和規(guī)劃，特別是在制定長遠的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和實施重大建設項目過程中， 必須充分考慮適應未來氣候變化情景，最大程度減輕氣候變化不利影響，避免或減少經(jīng)濟損失。
加強應對氣候變化基礎能力建設，提高應對氣候變化各方面保障能力。以建立完善溫室氣體排放統(tǒng)計核算體系作為加強應對氣候變化基礎能力建設的切入點，加強企業(yè)和各級統(tǒng)計部門以及應對氣候變化主管部門監(jiān)測、核算、報告溫室氣體排放狀況和編制溫室氣體排放清單的能力，從而支持控制溫室氣體排放政策和行動的決策。以推動發(fā)展綠色金融、低碳金融為突破口，降低企業(yè)應對氣候變化融資的成本，鼓勵企業(yè)采取積極的減排行動。以提高公眾氣候變化意識為基礎， 鼓勵各界積極參與控制溫室氣體排放，形成全社會廣泛參與應對氣候變化的良好氛圍。以本次機構(gòu)改革應對氣候變化職能轉(zhuǎn)隸生態(tài)環(huán)境部門為契機，理順應對氣候變化工作管理體制，培養(yǎng)鍛煉應對氣候變化專業(yè)隊伍，保障應對氣候變化各項任務的落實。
（作者系國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心副主任）